Новий санкційний законопроєкт у США подають як один із найжорсткіших інструментів тиску на росію від початку повномасштабної війни. Однак самі санкції навряд чи змусять Кремль швидко змінити курс або погодитися на завершення війни.
В інтерв’ю Independence Avenue Media директор економічної програми Центру стратегічних та міжнародних досліджень і колишній заступник головного економіста Державного департаменту Філіп Лак пояснює, чого насправді можна очікувати від так званого «закону Ґрема», як він може вплинути на російські доходи та торгівлю з третіми країнами й чому навіть масштабні економічні обмеження не варто сприймати як інструмент, здатний самостійно зупинити війну.
Окреме питання — наскільки далеко Вашингтон готовий зайти у застосуванні вторинних санкцій проти держав і компаній, які продовжують торгувати з росією. Саме від механізму реалізації та політичної готовності застосовувати передбачені обмеження значною мірою залежатиме реальний ефект нового законодавства.
Лак також говорить про слабкі місця чинного санкційного режиму, способи обходу обмежень та пояснює, за яких умов економічний тиск може справді скоротити ресурси, які росія використовує для продовження війни.
Інтерв’ю записано 18 серпня 2026 року. Текст відредаговано та скорочено для ясності.
Інтерв’ю
Картлос Шарашенідзе, Independence Avenue Media: Очікується, що найближчими тижнями Палата представників розгляне законопроєкт Ліндсі Ґрема про санкції проти росії. Чи могли б ви пояснити його основні положення і як вони змінять чинні санкції США проти росії, якщо законопроєкт стане законом?
Філіп Лак, директор економічної програми CSIS: Тут є кілька різних елементів, і, на мою думку, усі вони важливі та цікаві. Я розберу їх по черзі.
Перше, що робить цей законопроєкт, не стільки посилює санкції, скільки закріплює їх на законодавчому рівні. Він переводить санкції, які вже запроваджені проти росії, під повноваження Конгресу, а не залишає їх лише на рівні указу президента.
Після початку російської війни адміністрація Байдена і Гарріс видала новий указ, на якому ґрунтується більшість цих санкцій. Він надає досить широкі повноваження для запровадження санкцій, особливо проти третіх сторін та компаній, які здійснюють операції з росією.
Але всі ці санкції запроваджені на підставі виконавчих повноважень президента. Це означає, що в будь-який момент президентська адміністрація може вирішити їх скасувати.
Якщо ж їх закріпить цей законопроєкт, після його ухвалення Палатою представників адміністрація вже не зможе одноосібно скасувати ці санкції. Вона зможе робити винятки, але без такого винятку не матиме можливості скасувати санкції, які вже діють. На мою думку, це дуже сильний сигнал. Це також створює більшу визначеність щодо того, яким буде санкційний режим у майбутньому.
Ще один елемент законопроєкту має більш проактивний характер. Він знижує поріг, необхідний Міністерству фінансів або Державному департаменту для запровадження санкцій проти суден російського тіньового флоту.
Ми вже досить активно застосовували санкції проти суден тіньового флоту, хоча ця адміністрація робила це не так активно. Але вимоги щодо доказів для запровадження таких санкцій досить високі.
Цей законопроєкт передбачає, що санкції, запроваджені нашим партнером, наприклад Великою Британією, Європейським Союзом чи іншими країнами, автоматично вважатимуться достатньою первинною підставою для того, щоб ми могли запровадити власні санкції.
Фактично це дозволить адміністрації значно швидше, якщо вона цього захоче, узгоджувати американські санкції проти суден тіньового флоту із санкціями наших партнерів.
Це буде важливо, тому що протягом майже останніх двох років ми значною мірою припинили таку практику. Наші партнери продовжували запроваджувати санкції в межах пакетів ЄС та інших санкційних заходів, а цей законопроєкт дозволить нам у майбутньому набагато легше узгоджувати свої дії з ними.
І останнє з основних положень. Законопроєкт надає президенту нові повноваження запроваджувати мита проти країн та інших сторін, які купують значні обсяги російської нафти.
Точне формулювання дещо заплутане щодо того, на кого саме поширюватимуться ці заходи. Але воно, безумовно, дозволить президенту запроваджувати мита проти Індії, Китаю, а також, якщо він цього захоче, хоча я не думаю, що це станеться, Угорщини та кількох інших європейських країн.
IAM: У чому економічна логіка цих тарифів? Як вони можуть скоротити доходи росії від продажу нафти?
Лак: Це чудове запитання. Я думаю, логіка тут, якщо чесно, дещо непряма. Ідея полягає не в тому, щоб прибрати російську нафту з ринку, а дозволити покупцям вимагати більшої знижки на російську нафту. Власне, такою була логіка механізму граничної ціни від самого початку.
росія видобуває величезні обсяги нафти, які надходять на світові ринки. Якби вдалося повністю прибрати цю нафту з ринку, це вдарило б по багатьох людях, які не мають жодного стосунку до війни, адже світові ціни на нафту зросли б. Тож питання, як скоротити доходи Кремля, водночас залишивши російську нафту на світовому ринку.
Початкова ідея адміністрації Байдена, коли я там працював, полягала у встановленні граничної ціни. Тобто покупці могли платити за нафту не більше визначеної суми, якщо хотіли користуватися західним страхуванням і не ризикувати потрапити під західні санкції. Або принаймні навіть якщо вони купували нафту через тіньовий флот і менше переймалися санкціями, вони отримували можливість вимагати більшої знижки, адже ніхто не хоче платити більше, ніж необхідно.
З тарифами ця логіка стає дещо складнішою. Наприклад, якщо ти нафтопереробник в Індії, раніше ти міг сказати: «Я беру на себе особистий ризик. Якщо купуватиму цю нафту, на мене можуть накласти санкції. Тому, щоб компенсувати цей ризик, ви маєте продати мені нафту дешевше».
А якщо йдеться про тариф, то аргумент уже інший: «Мою країну можуть обкласти тарифом, якщо загалом ми купуватимемо у вас надто багато нафти. Тому дайте мені знижку». Це дещо слабший зв’язок. Тут значно більше доводиться покладатися на тиск на рівні держав, щоб окремі покупці не купували цю нафту або приховували такі закупівлі.
Знову ж таки, побачимо, що покажуть дані. Якщо це спрацює, чудово. Але, на мою думку, ефективніше буде посилити дотримання механізму граничної ціни, запроваджувати санкції проти більшої кількості суден, а також краще координувати дії з країнами-покупцями або посилювати тиск на них, щоб вони не купували російську нафту через обхідні схеми. Але подивимося.
IAM: Ви згадали про винятки. Президент і надалі може скасувати ці заходи з міркувань національної безпеки. Якщо законопроєкт стане законом, що потрібно для його ефективного виконання і що станеться, якщо санкції не застосовуватимуться повною мірою?
Філіп Лак: Треба зазначити, що для санкційних програм завжди існує можливість зробити виняток з міркувань національної безпеки. Дуже, дуже мало санкційних програм не передбачають такої можливості. Тож не варто сприймати це як якийсь унікальний виняток чи особливу можливість уникнути санкцій. Такий механізм існує завжди.
Але це привертає увагу до двох речей. По-перше, зрештою ефективність цих санкцій залежатиме від того, як саме виконавча влада вирішить їх застосовувати. Якщо адміністрація скаже: «Конгрес чітко дав нам зрозуміти, що ці санкції для нього важливі. Ми не лише не будемо намагатися їх скасувати чи призупинити, а й виділимо достатньо часу та ресурсів, щоб забезпечити їх виконання», тоді вони будуть ефективними.
Якщо ж адміністрація просто скаже: «Чудово, санкції діють», але не доручить Міністерству внутрішньої безпеки, Мінфіну, Держдепартаменту чи іншим відомствам перевіряти, наскільки ефективно вони виконуються, їхній вплив буде значно слабшим. І це навіть у випадку, якщо санкції формально не скасовуватимуть. Якщо просто не докладати достатніх зусиль і не дати чіткого сигналу державному апарату, що ці санкції мають реально працювати, вони не матимуть належного ефекту.
Тож це один із тих випадків, коли зрештою адміністрація матиме значний простір для маневру і зможе суттєво впливати на загальну ефективність санкцій.
Втім, Конгрес може зробити одну важливу річ. До законопроєкту, який зараз розглядається, можна включити вимоги щодо звітності. Тобто зобов’язати виконавчу владу звітувати перед Конгресом: «Ви маєте пояснити нам, як оцінюєте ефективність цих санкцій. Чи обходять їх? Якщо так, що ви робите, щоб цьому запобігти? А якщо ні, що потрібно змінити?»
Коли я працював в уряді, я був заступником головного економіста Державного департаменту. Значна частина моєї роботи полягала в тому, щоб допомагати адміністрації розуміти, що працює, а що ні, аби вона могла відповідно коригувати свою стратегію. Чи відбувається це зараз, сказати важко. І єдиний спосіб для Конгресу це з’ясувати — вимагати від адміністрації відповідних звітів.
Звичайно, ці звіти можуть бути менш детальними, ніж хотілося б. Але такі вимоги, на мою думку, дуже важливі, особливо зараз, коли ми знову бачимо зростання масштабів обходу санкцій після майже двох років недостатнього, як на мене, тиску.
IAM: Ви згадали про свою роботу в Державному департаменті. Ви займалися санкціями та обходом експортного контролю. Якими є основні способи, за допомогою яких росія обходить санкції, і наскільки складно Сполученим Штатам цьому протидіяти?
Лак: Я б розділив це на дві категорії. По суті, є дві речі, які ми намагаємося зупинити. По перше, потрібно не допустити, щоб росія отримувала західні матеріали, необхідні їй для ведення війни. По друге, потрібно максимально перекрити їй доходи від діяльності, яка підпадає під санкції, зокрема від продажу нафти, щоб ці кошти не використовувалися для ведення війни.
Тобто йдеться про дві речі: намагатися перекрити надходження грошей і не допускати поставок напівпровідників, підшипників та інших товарів, які мають велике значення для війни.
Погляньмо правді у вічі. Забезпечувати дотримання санкцій завжди складно, особливо щодо такої великої та глобально інтегрованої економіки, як російська. Це ніколи не буває легко. Неможливо досягти стовідсоткового успіху.
У фінансовій сфері розвиток фінансової системи, зокрема відхід від долара в деяких випадках, поширення стейблкоїнів та інших інструментів дещо полегшують росії використання альтернативних механізмів. Її величезні торговельні зв’язки з Китаєм також ускладнюють ситуацію, оскільки такі операції можна проводити в рублях або юанях.
Це одна зі сфер, де завжди буде складно. Нам також потрібно перекривати росії доступ до золота та дорогоцінних металів, які теж можуть використовуватися для проведення таких операцій. Це великий напрям роботи. А Міністерство фінансів має всі необхідні повноваження, щоб продовжувати грати у своєрідну гру в кішки мишки в міру того, як ці мережі змінюються.
Що стосується товарів, незалежно від того, йдеться про санкції чи експортний контроль, головний спосіб отримання росією доступу до західних товарів це обхід санкцій через посередників або центри перевалки.
росії настільки потрібні західні напівпровідники, підшипники та верстати, що вона готова платити за них премію. Тому завжди знаходяться люди, готові виступити посередниками, придбати ці товари та переправити їх далі до росії.
Це неймовірно складна проблема. Але в основному її вирішення полягає у відстеженні цих мереж, розумінні того, як вони змінюються, запровадженні санкцій проти людей та компаній, яких викривають у такій діяльності, і створенні для росії настільки високої ціни, щоб створювати нові мережі обходу санкцій було дедалі складніше.
І саме тут, я б сказав, потрібно постійно працювати. Ми не додавали жодної компанії до списку юридичних осіб, Entity List, який використовується для експортного контролю, вже близько 250 днів. Це найдовша перерва приблизно з 2008 року.
І протягом усього цього періоду багато компаній, які ми вносили до списку, фактично були фіктивними компаніями. Вони існували десь лише на папері й використовувалися як посередники для обходу обмежень.
Але створення нових фіктивних компаній насправді не займає багато часу. Тому я на сто відсотків упевнений, що існує ціла низка нових компаній, про які ми знаємо, що вони займаються такою діяльністю, і які ми могли б уже завтра додати до Entity List або до санкційного списку.
Саме такого постійного контролю зараз бракує. Коли ви не посилюєте тиск, ви не просто стоїте на місці. Ви фактично відступаєте, тому що ваш суперник не стоїть на місці. Він знаходить нові способи обходити санкції.
Це сфера де Конгрес не може безпосередньо змусити адміністрацію займатися розслідуваннями, перевіркою інформації чи навіть значною частиною досліджень із відкритих джерел.
Але Конгрес може зобов’язати адміністрацію звітувати про те, що саме вона робить. Наприклад, ми вже починаємо бачити, що через певні юрисдикції знову активізуються схеми, які мають ознаки обходу санкцій.
Тож чому це відбувається? Чи справді це так? Адміністрація має звітувати, чому, якщо це дійсно відбувається, вона нічого з цим не робить.
IAM: За адміністрації Байдена лунали заяви про те, що деякі сусіди росії допомагають Москві обходити санкції, але Вашингтон часто не розкривав подробиць публічно. Які були основні проблеми із забезпеченням дотримання санкцій у сусідніх із росією країнах?
Лак: Я можу сказати, що ми провели величезний обсяг роботи в цьому напрямку. Більшість цієї роботи відбувалася за зачиненими дверима. Йшлося про переговори між урядами, під час яких ми висловлювали глибоке занепокоєння певними питаннями та пропонували допомогу у розв’язанні проблем.
Скажу про дві речі. Під час моєї роботи в Державному департаменті я здійснив набагато більше поїздок до Центральної Азії, ніж очікував, коли приходив на державну службу.
По перше, значна частина цієї діяльності була просто звичайною торгівлею, і на ранніх етапах багато з цього не було незаконним відповідно до законодавства самих цих країн.
Наприклад, нова компанія в якійсь країні Центральної Азії купує велику партію американських напівпровідників, які, знову ж таки, не обов’язково підпадають під експортний контроль, а потім продає їх росіянам.
Проблема полягала в тому, що існувало дуже багато товарів, які були надзвичайно важливими для росії, але традиційно не підпадали під експортний контроль. Тому нам значною мірою доводилося допомагати цим країнам зрозуміти, на що їм варто звертати увагу, а на що ні.
Інше, що варто сказати, це те, що зрештою, якщо уряд певної країни допомагає Сполученим Штатам у цьому питанні, для нього є багато причин не робити цього.
Наприклад, багато з цих країн мають кордон із росією, і раптове обмеження торговельної діяльності з росією може бути дуже делікатним питанням. Навіть якщо це не є політично чи дипломатично делікатним, це все одно означає скорочення економічної активності. Тобто це не обходиться без економічних втрат.
І останнє, що я хотів би сказати: у деяких із цих країн немає достатньо розвинених систем експортного контролю. Тому їм було складно на практиці виконувати те, про що ми часто їх просили.
Це ще один момент, який я хотів би додати. Тут є кілька компонентів.
По перше, США повинні запроваджувати більше санкцій і додавати більше товарів до списків експортного контролю. Ми повинні вносити до санкційних списків більше компаній, які становлять проблему.
Але є й величезна частина цієї роботи, яка полягає в тому, що у вас є партнери, які хочуть вам допомогти, але не мають для цього необхідних можливостей. Тому значна частина роботи полягає у розбудові їхньої спроможності.
Більшість країн не мають справді добре розвинених систем експортного контролю. Навіть країни Південно Східної Азії, які стали своєрідними центрами в цій сфері, не мають достатньої спроможності.
Тому ми повинні їм допомагати. І ця робота також фактично припинилася після приходу нової адміністрації.
IAM: Як би ви оцінили результати санкцій? Сполучені Штати запровадили тисячі санкцій проти росії. Чого вони насправді досягли на практиці?
Лак: Це чудове питання, і нам його ставили дуже часто. Перше, що варто сказати: вони безумовно підвищили для росії вартість отримання необхідного для ведення війни. Завдяки тому, що нам вдалося знизити ціну на російську нафту, а нам це безумовно вдалося, росія отримує менше доходів.
Санкції ніколи не є панацеєю. Вони ніколи не вирішать усіх проблем. Але вони можуть створювати перешкоди для роботи механізму. Якщо я можу на 10 відсотків скоротити кількість чипів зі штучним інтелектом, які потрапляють до росії, я готовий докласти чимало зусиль для цього. Саме цим і займаються Сполучені Штати. Водночас неможливо досягти стовідсоткового результату.
Є один великий американський виробник напівпровідників, не називатиму його, але це дуже велика компанія. Вона виробляє 50 мільярдів чипів на рік. Це величезна кількість. Вони маленькі й фактично є масовим товаром. Надзвичайно складно не допустити, щоб такі речі потрапляли в певні країни.
Але наскільки ми можемо зосередити наших партнерів саме на найважливіших товарах, які ми хочемо не допустити до росії, настільки й потрібно діяти.
Не буду заглиблюватися в усю історію, але на початку війни, коли ми побачили, як створюються величезні мережі обходу санкцій, нам разом зі США, Великою Британією, ЄС, Японією та іншими країнами довелося сісти за один стіл і сказати: «Добре, на чому саме ми хочемо, щоб наші партнери зосередилися? На чому повинні зосередитися країни, які поділяють наші цілі, але не мають достатніх можливостей? Що саме ми хочемо, щоб вони не пропускали? Адже вони не можуть зупинити все. Тож які це 50 товарів?»
Так ми й визначили перелік, який публікує Міністерство торгівлі США, так званий Common High Priority List, або список товарів спільного високого пріоритету. Це 50 кодів Гармонізованої системи опису та кодування товарів. Йдеться про окремі види напівпровідників, підшипників, верстатів та деякі інші товари.
Ми виходили з того, що росії вони потрібні. Ми знаємо, що виробляємо товари, які не так легко замінити продукцією партнерів, менш узгоджених із нами, наприклад Китаю. Тому ми вирішили зосередитися саме на них.
Така координація сповільнилася. І відверто кажучи, цей список, можливо, вже варто оновити, тому що за ці роки багато чого змінилося. Китай значною мірою заповнив ці прогалини.
Тому, ймовірно, потрібна краща координація на чому саме ми хочемо зосередитися. Адже, стовідсоткового результату все одно не буде. Тож потрібно максимально зосередитися на тому, на що ми можемо вплинути найбільш ефективно і надовго.
IAM: Які заходи створили найбільший економічний тиск на росію після 2022 року і якого ефекту ви очікуєте від законопроєкту Ліндсі Ґрема про санкції?
Лак: Тут усе залежить від того, чи говоримо ми про імпортну частину, чи про доходи. Я вважаю, що все зроблене нами для ускладнення росії продажу нафти та зменшення її доходів, було надзвичайно ефективним. Водночас будь-який із цих заходів можна зробити ще ефективнішим.
На цьому етапі не так багато російської нафти офіційно продається нижче встановленої граничної ціни. Але навіть та нафта, яка продається, торгується зі знижкою. І сама по собі кожна бочка нафти, продана зі знижкою, означає менші доходи для Кремля. Це важливо.
Ми вже починаємо бачити ознаки фінансового тиску, який накопичувався протягом останніх чотирьох років.
Ніколи не буде ідеального експерименту, який дозволив би точно визначити, що сталося б, якби ми запровадили певний захід або не запровадили його. Але за ці роки мова про мільярди доларів, яких росія не отримала і які не може використати для ведення війни.
Що стосується імпорту, то я вважаю санкції відносно ефективними, особливо щодо високотехнологічних товарів, таких як верстати та напівпровідники. Знову ж таки, росія все одно отримує частину з них. За оцінками, які я бачив за останні кілька років, вона платить приблизно на 60 або 70 відсотків більше за звичайну ціну.
Якщо дивитися на це так: «Вони все одно отримують ці товари, отже, ми провалилися», я не можу з цим не погодитися. Ми не досягли такого рівня успіху, якого мені хотілося б.
Але це безумовно краще, ніж нічого. Я вважаю за краще, щоб у росії було менше грошей, тому що якщо вона має лише 100 мільйонів доларів на закупівлю чипів для військових потреб, то я волів би, щоб через переплату на 50 відсотків вона отримала на 30 відсотків менше чипів.
IAM: Якщо цей законопроєкт стане законом, за якими показниками нам варто стежити протягом наступних шести місяців, щоб зрозуміти, чи дає він результат?
Лак: Я підтримую цей закон. Вважаю, що це хороша ідея. Але, на мою думку, його варто сприймати як своєрідний мінімум, тому що він не запроваджує санкцій проти жодних нових компаній чи фізичних осіб. Він також сам по собі не посилює санкції проти жодного судна тіньового флоту. Тож у певному сенсі він не робить нічого нового.
Він закріплює чинні санкції на законодавчому рівні, позбавляючи адміністрацію можливості одноосібно їх скасувати, оголосити про завершення війни та повернутися до нормального життя. Ці санкції залишатимуться чинними, якщо щодо них окремо не буде надано винятків, аж до повного припинення бойових дій, завершення війни та відновлення поваги до кордонів України.
Сам по собі цей аспект, знову ж таки, не обов’язково проявиться в економічних показниках, але, на мою думку, він важливий.
Після того як з’явиться певність у тому, що ці санкції залишатимуться чинними, все інше фактично залежатиме від виконавчої гілки влади.
Наприклад, саме адміністрація вирішуватиме, чи погрожувати запровадженням мит відповідно до цих положень. Відверто кажучи, я дещо скептично ставлюся до того, що вони погрожуватимуть Китаю митами, тому що, судячи з усього, адміністрація дуже зацікавлена зберегти нинішню торговельну розрядку. Тож я був би здивований, якби вони це зробили.
Вони, можливо, можуть погрожувати Індії, але й тут у них є інші важелі впливу.
Тому, якщо говорити безпосередньо про економічні показники, я б радив стежити за двома речами.
Перше, що станеться зі знижкою на російську нафту. Якщо вона не зміниться, це означатиме, що цей законопроєкт нічого не змінив.
Моя думка полягає в тому, що знижка навряд чи суттєво зміниться, якщо тільки адміністрація не почне активно запроваджувати санкції проти більшої кількості суден, застосовувати санкції, які вже існують, забезпечувати їх дотримання або чинити більший тиск на партнерів, щоб вони купували менше російської нафти чи домагалися більшої знижки на неї.
Що стосується обходу санкцій та їхнього впливу в інших країнах, тут також усе покаже практика.
росія більше не публікує статистику зовнішньої торгівлі так, як робила це раніше. Але все одно досить легко відстежувати схеми обходу санкцій, зокрема за даними про експорт Китаю до росії, а також торгівлю з країнами Центральної Азії, Об’єднаними Арабськими Еміратами та деякими іншими юрисдикціями.
Якщо тенденції, які ми вже починаємо спостерігати, продовжаться, тобто якщо обсяги обходу санкцій знову почнуть зростати після падіння до мінімального рівня, якого ми досягли наприкінці 2024 року, це фактично означатиме, що адміністрація не використовує додаткові важелі впливу для посилення тиску на Москву.
IAM: Багато хто у Вашингтоні та Україні сподівається, що ці заходи змусять путіна сісти за стіл переговорів і зрештою погодитися на припинення вогню. Як ви вважаєте, чи можуть вони цього досягти?
Лак: Я лише скромний економіст, тому не буду намагатися проникнути в голову путіна. Але я б сказав про дві речі.
По перше, Україна зараз чудово робить те, що навряд чи коли-небудь зможуть зробити санкції, а саме створює економічний тиск на росію. Тому, в цьому сенсі, я думаю, що Україна має більше можливостей впливати на ситуацію, ніж ми.
Я вважаю, що нам варто бути реалістами щодо здатності санкцій змінювати поведінку. Якщо подивитися на Іран, Кубу та інші країни, результати не такі вже й переконливі. Але я б сказав, що зміна поведінки, хоча це безумовно має бути однією з наших цілей, не є єдиною метою.
Частина завдання полягає в тому, щоб ускладнити життя росії. Змусити її витрачати більше грошей, більше часу та людських ресурсів на те, щоб керувати мережами обходу санкцій. Ускладнення їхньої роботи означає, що в них залишається менше можливостей для ведення війни. Менше доходів означає менше грошей на ведення війни.
Зрештою, я не впевнений, що взагалі існує випадок, коли можна сказати: «Ось ми застосували тиск, і саме тому путін сів за стіл переговорів у певний момент».
Але якщо питання полягає в тому, чи варто нам це робити, чи не варто, відповідь, на мою думку, очевидна. Звичайно, варто. Ми повинні робити все можливе, щоб посилювати тиск.
І я вважаю, що це важлива частина загальної картини. Щоб санкції стали вирішальним фактором, потрібно було б зробити значно більше, ніж ми робимо зараз. Але водночас кожен крок допомагає.
